2023年,最高檢黨組提出將“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”作為新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求。如何高質(zhì)效辦好行政公益訴訟案件?這要求檢察機(jī)關(guān)辦案人員積極轉(zhuǎn)變理念,牢固樹立質(zhì)效優(yōu)先導(dǎo)向,按照立案精準(zhǔn)、嚴(yán)把入口關(guān),辦案精細(xì)、嚴(yán)把規(guī)范關(guān),效果精優(yōu)、嚴(yán)把結(jié)案關(guān)的“三精三嚴(yán)”要求,不斷提升行政公益訴訟檢察辦案的精準(zhǔn)性、規(guī)范性,以“可訴性”作為促進(jìn)提升辦案質(zhì)效的重要標(biāo)尺,做到行政公益訴訟案件“訴前求最佳”與“以訴保剛性”的結(jié)合。
一、利用“三段論”提升認(rèn)定侵害事實(shí)、適用法律的精準(zhǔn)性。檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中,要遵循“三段論”分析法,即大前提(法律法規(guī))—小前提(公益受侵害事實(shí))—結(jié)論(行政機(jī)關(guān)應(yīng)該履職)。存在社會(huì)公共利益或者國(guó)家利益受侵害的事實(shí)或隱患,是行政公益訴訟啟動(dòng)的第一道關(guān)卡,必須調(diào)查清楚公益有沒(méi)有被侵害,精準(zhǔn)確定小前提。同時(shí),還要特別注意公益訴訟檢察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督的區(qū)別,二者的關(guān)鍵區(qū)別在于案件是否具有可訴性。在確定公益受侵害事實(shí)的情況下,再確定應(yīng)適用哪部法律法規(guī),做到精準(zhǔn)確定大前提。由于行政公益訴訟檢察監(jiān)督涉及不同專業(yè)領(lǐng)域,檢察人員不能僅看表面事實(shí),還需要吃透弄懂專業(yè)知識(shí),必要時(shí)可以邀請(qǐng)專家學(xué)者予以支持。比如,特種設(shè)備安全法中規(guī)定“大型游樂(lè)設(shè)施”屬于特種設(shè)備,那么充氣城堡是否屬于大型游樂(lè)設(shè)施?經(jīng)研究,充氣城堡雖然體型大、存在一定危險(xiǎn)性,但沒(méi)有被列入《特種設(shè)備目錄》,因此不屬于特種設(shè)備。再比如,“轉(zhuǎn)馬類”設(shè)備被列入了《特種設(shè)備目錄》,那么“旋轉(zhuǎn)木馬”是否當(dāng)然屬于特種設(shè)備?根據(jù)法律規(guī)定,并不是所有的旋轉(zhuǎn)木馬都是特種設(shè)備,只有符合一定轉(zhuǎn)速和高度的才是特種設(shè)備。據(jù)此,如果檢察人員想當(dāng)然地以特種設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)去認(rèn)定充氣城堡、旋轉(zhuǎn)木馬存在安全隱患,進(jìn)而得出公益受到侵害的事實(shí),適用特種設(shè)備安全法,就屬于沒(méi)有精準(zhǔn)確定受損法益及應(yīng)適用法律,在此基礎(chǔ)上辦理的案件不具備“可訴性”。
二、“四步走”確保確定監(jiān)管主體的精準(zhǔn)性。行政管理涉及社會(huì)問(wèn)題的方方面面。精準(zhǔn)鎖定某一受損公益的監(jiān)管主體,可從以下四步進(jìn)行把握:第一步,看具體的法律法規(guī)等是否明確規(guī)定受損公益由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管;第二步,如果法律法規(guī)等規(guī)定的監(jiān)管部門在現(xiàn)實(shí)中不存在,則需要找到具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)職能的部門,如公路公益受損問(wèn)題的主管部門根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)為公路局,機(jī)構(gòu)改革后公路局更名為公路發(fā)展中心,屬于事業(yè)單位,隸屬于交通運(yùn)輸局,還有一些地方交通運(yùn)輸包括公路的職能歸自然資源規(guī)劃和建設(shè)管理局管理,這需要辦案人員做好調(diào)查工作;第三步,看受損公益可能涉及監(jiān)管主體的“三定方案”(各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)所轄范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu),在單位初設(shè)或機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中有重大變更事項(xiàng)時(shí),頒布實(shí)施的綱領(lǐng)性文件),找出職能定位及彼此之間的差別;第四步,看監(jiān)督對(duì)象是否實(shí)際履行對(duì)涉案公益保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)。通過(guò)以上四步,基本可以精準(zhǔn)確定監(jiān)管主體。
另需注意,一些行政機(jī)關(guān)對(duì)某一公益事項(xiàng)具有監(jiān)管職能,但沒(méi)有行政處罰權(quán),處罰權(quán)統(tǒng)一由其上級(jí)機(jī)關(guān)行使,那么該行政機(jī)關(guān)能否作為公益訴訟檢察監(jiān)督的對(duì)象?實(shí)踐中,這一問(wèn)題存在爭(zhēng)議。否定觀點(diǎn)認(rèn)為,該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政處罰權(quán),不能以自己的名義對(duì)外進(jìn)行行政處罰,根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,其不能作為行政訴訟的被告,自然也不能作為公益訴訟檢察監(jiān)督的對(duì)象。筆者認(rèn)為,該行政機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟檢察監(jiān)督的對(duì)象,行政公益訴訟的核心目的是督促行政機(jī)關(guān)履職,修復(fù)受侵害的公益,而不是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰或者讓行政機(jī)關(guān)作出行政處罰。對(duì)于公益受侵害事實(shí),該行政機(jī)關(guān)可以行使監(jiān)督管理職權(quán),運(yùn)用公共權(quán)力修復(fù)受侵害的公益,其是否具有行政處罰權(quán)與是否能夠有效修復(fù)受損公益之間沒(méi)有必然聯(lián)系,對(duì)于需要進(jìn)行行政處罰的線索,該行政機(jī)關(guān)可以將其移送上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)同處理。
三、從“兩方面”提高對(duì)策建議的精準(zhǔn)性。能否讓受損公益得到有效修復(fù),達(dá)到“訴前求最佳”的效果,檢察建議的“精準(zhǔn)性”起關(guān)鍵作用。“精準(zhǔn)性”包含指出問(wèn)題的精準(zhǔn)性和提出解決對(duì)策的精準(zhǔn)性。一方面,檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)識(shí)到檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,公益訴訟檢察工作不是大包大攬,不能代替其他部門行政職能。對(duì)于公益受侵害事實(shí),行政機(jī)關(guān)可以在行政權(quán)力范圍內(nèi)采取一種比較恰當(dāng)?shù)穆穆毞绞绞蛊浠謴?fù),而檢察建議書的建議內(nèi)容自然不能以司法替代行政,剝奪行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán),甚至行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利。另一方面,檢察建議也不能“一發(fā)了之”,必須考慮檢察建議提出的問(wèn)題是否具有合理性、提出的對(duì)策是否具有切實(shí)可行性。如針對(duì)文物保護(hù)行政公益訴訟案件,多數(shù)涉及資金投入的問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)取不到資金也無(wú)能為力,因此文物修復(fù)的急迫性以及提出修復(fù)文物的建議是否具有合理性,值得辦案人員認(rèn)真調(diào)研。再比如,為何老舊小區(qū)易發(fā)生“飛線充電”問(wèn)題,根本原因在于其沒(méi)有地方充電,這不是應(yīng)急管理部門查查就能解決的問(wèn)題,而是涉及社會(huì)治理的綜合問(wèn)題,需要檢察機(jī)關(guān)攜手多部門共同推動(dòng)。所以,檢察公益訴訟問(wèn)題找得準(zhǔn)不準(zhǔn),提出的對(duì)策行不行,直接影響到案件是否具有“可訴性”。檢察機(jī)關(guān)從訴前程序的發(fā)現(xiàn)線索開始,就應(yīng)突出考慮案件可訴性的問(wèn)題,以突出抓好訴前精準(zhǔn)性來(lái)提升可訴性,落實(shí)高質(zhì)效辦案。
(作者單位:河南省焦作市山陽(yáng)區(qū)人民檢察院)
來(lái)源：正義網(wǎng)
